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加快PPP条例立法进程加强改革发展事业法治保障
时间:2020-12-28 16:10点击量:


焦小平主任在第二届中国PPP法律论坛发言:《加快PPP条例立法进程 加强改革发展事业法治保障》

2020年12月25日,“第二届中国PPP法律论坛”在北京保利大厦成功举办。本次论坛由北京市律师协会PPP研究会、中央财经大学政信研究院、中国财政科学研究院PPP研究所、天金所PPP资产交易和管理平台联合主办,北京市惠诚律师事务所承办。本次论坛邀请了财政部PPP中心主任焦小平、国务院发展研究中心研究员何玉兴、清华大学教授PPP中心首席专家王守清、中国财政科学研究院PPP研究所所长彭程、天津金融资产交易所总裁丁化美、北京惠诚律师事务所执行主任薛起堂作为本次论坛的主讲嘉宾。

本次会议有多名来自国家发改委和财政部PPP专家库专家、北京市律师协会PPP研究会委员、政府方代表、社会资本方代表、PPP咨询机构及PPP业内人士等200人参加现场会议,7.4万人次观看直播。

在主题发言环节,财政部PPP中心主任焦小平先生作了题为《加快PPP条例立法进程 加强改革发展事业法治保障》的主题演讲。现将全文刊出,以飨读者。



加快PPP条例立法进程加强改革发展事业法治保障
焦小平
2020年12月25日

各位嘉宾,女士们、先生们:
大家上午好!很高兴参加第二届中国PPP法律论坛。在党的十九届五中全会通过“十四五规划和2035年愿景目标”建议(以下简称“建议”)之际,今天来自政府、市场、社会各方人士相聚一堂,共同研讨如何对标落实《建议》的新要求,非常及时。今天论坛专题讨论当前PPP改革中最急需解决的一个基础性问题——如何加强法治建设,进一步推动PPP改革发展事业高质量发展,具有特别的现实意义。今天我谈三点认识,请大家批评指正。

一、在新的历史发展阶段,传统公共服务治理模式需要变革创新,以适应人民日益增长的美好生活需要。

一是公共服务是执政为民最直接最有效的方式。公共服务关是乎国计民生和经济社会发展稳定的大事。PPP改革是推进公共服务市场化社会化改革的重要举措,旨在通过动力变革、效率变革和质量变革,增加多样化高质量公共服务供给,不断满足人民日益增长的美好生活需要。
二是创新治理模式提高治理效能。在公共服务治理架构中,有三个关键利益相关方,第一是人民群众——公共服务的最终消费方;第二是政府——公共服务供给的组织、实施和监管方;第三是市场主体或社会组织——公共服务专业供给方;三方不同组合衍生出不同的治理模式。在传统模式下,政府(包括附属机构)既是组织人、监管人又是实施人,在低水平供给阶段,其僵化低效问题不突出;但在高质量大供给阶段,它已难以满足人民多样化高品质服务需求,其短板就十分凸显。为解决传统模式弊端,一种创新模式应运而生,政府将其实施人职责分离出来,通过市场公开竞争方式,交给专业的市场主体来实施,但公务服务的公益性、政府主体责任和监管职能依然保持不变。这种分层治理创新就是广义的PPP,是劳动分工价值论在公共服务管理中的应用,但各个国家的实现路径和模式,因国情差异而不尽相同。
三是PPP改革有助于推动公共服务治理现代化。党的十八届三中全会提出全面深化改革要求,发挥市场在资源配置中的决定性作用和更好发挥政府作用,推进国家治理体系和治理能力现代化,为公共服务供给市场化社会化改革指明了方向,提供了基本遵循。在新的发展阶段,要解决公共服务供给不足、品种不丰富、质量不高等问题,不断满足人民群众的获得感、幸福感,只有通过体制机制创新,推动高质量发展,才能根本解决发展阶段性的不充分不平衡矛盾。PPP改革是全面深化改革举措的一部分,任重道远。

二、中国改革实践和国际经验说明,PPP模式既是一种高质量高效率公共服务供给方式,也是发展中国家推动市场经济改革的新动力和新路径。

一是PPP改革是继续深化市场经济改革的必然要求。改革开放以来,我国经济社会发展发生翻天覆地的变化,其中一条基本经验是,只有市场才能很好解决生产要素流动和优化配置问题,只有竞争才能解决技术进步、管理创新和提质增效问题。在上世纪80年代,分层治理模式已在我国农村经济改革中应用,农村土地所有权、承包权和经营权“三权分置”改革,从体制机制上解决了“三农”发展的动力和路径问题。所以说,在公共服务领域推行PPP模式,已不再是摸着石头过河,而是进一步深化改革的必然要求。并且,在国内有丰富的农村土地改革、城市国企改革实践可借鉴,在国际有其他国家大量成功实践可学习。
二是我国PPP改革探索丰富了发展中国家创新发展路径。中国PPP全面改革实践,引起联合国、多边发展机构和发展中国家的普遍关注。对我国的经验,各方有一条基本共识,发展中国家要实现规模化PPP项目持续落地,就必须进行国家治理方式、体制机制、政府治理能力和营商环境等综合性改革。换言之,PPP改革是发展中国家推动市场经济发展的一种新动力和新路径,而不能再将它简单视为政府备选的一种市场化融资方式。今年初,联合国贸法会发布《PPP立法示范条文及立法指南》,取代了2001年颁布的《私人融资基础设施项目立法指南》,引入“物有所值评价”和“财政影响评估”等综合发展概念;这是治理理念的转变,不简单是名称的变化。国际货币基金组织近期向G20提交的报告预测,在后疫情发展时期,PPP模式将成为许多国家推进基础设施建设、应对疫情、提振经济、保障民生的重要政策选项。
三是国际社会对中国PPP改革实践做出客观评价。世界银行2018年《PPP采购报告》、2020年《对照基准线衡量全球基础设施发展报告》显示,中国PPP制度和实践在全球约140个国家中处于中上水平。国际货币基金组织2020年《财政风险与PPP报告》、金砖国家2020年《基础设施投资数字平台技术报告》都收录了中国PPP制度建设、信息平台、财政支出责任管理等良好实践。在全球基础设施中心2020年《基础设施国别指南》中,中国多项基础设施指标名列前茅。

三、顶层制度设计事关发展全局,出台PPP条例是当前破除制约PPP改革发展体制机制障碍的最关键举措。

一是要科学辩证看待创新发展中出现的问题。在PPP改革初期,因各级政府监管能力不足,部分地方出现发展过热现象,粗放发展带来的规模与质量不匹配、速度与风险防控不平衡等问题逐步暴露出来。2017年,党中央国务院要求加强地方政府防范化解财政风险工作,财政部等部门及时出台多项清理整顿政策,把规范发展和防控风险放在更优先的位置,从严加强监管,有效遏制住乱象,平稳解除了盲目过热造成的风险隐患。
二是我国PPP改革事业进入规范健康发展阶段。经过近四年清理整顿,特别是新一代智能全国综合信息平台的建成,各级政府已基本实现PPP项目全生命周期动态信息披露、规范监管和市场服务,地方财政风险处于可控范围内,规范有序发展进一步稳固,全国统一、规范有序、透明高效的大市场格局初步形成。目前全国PPP综合信息平台管理库已收录项目9954个、投资额15.3万亿元,覆盖19个行业,其中签约落地项目6920个、投资额11万亿元,中国已是全球最大的区域PPP市场。PPP模式已成为我国促改革、稳增长、惠民生的一个重要抓手。
三是以法治建设推动高质量发展。我们要坚持以习近平法治思想为指导,在法治轨道上推进PPP改革发展事业高质量发展。当前改革进入深化攻坚期,急需出台PPP条例,统一顶层制度设计,解决历史遗留下来的分散分治问题,系统优化营商环境,加强合作各方权益保护,稳定发展预期。我国几十年的PPP项目实施经验,特别是十八届三中全会以来的PPP全面改革实践,联合国《PPP立法示范条文及立法指南》的发布,为我国PPP立法积累了丰富的实践经验和多样化借鉴样本。我国制定一部高水准高质量PPP条例的条件和时机已基本成熟。

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